非税收入，是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得的财政性资金，是政府财政收入的重要组成部分。

非税收入主要分为中央政府非税收入和地方政府非税收入。中央政府非税收入主要包括中央机关及其委托代征机构征收的行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及中央财政资金产生的利息收入等。地方政府非税收入主要包括由地方征收的属于自身的收入和体制分成收入两部分。

非税收入具有灵活性、不稳定性、非普通性、复杂性、资金使用上的特定性等特点。政府非税收入无论是在经济发达国家还是在一些发展中国家都是普遍存在的，经济发达国家政府非税收入占财政收入比重一般在5%—15%之间，中等收入国家在15%—25%之间。

非税收入是政府参与国民收入初次分配和再分配的一种形式，属于财政资金范畴。广义地说，非税收入是 指政府通过合法程序获得的除税收以外的一切收入。

政府非税收入管理范围主要包括：行政事业性收费、政府性基金、彩票公益金、国有资源有偿使用收 入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集 中收入、政府财政资金产生的利息收入等。

行政事业性收费

是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据 法律 、行政法规、地方性法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在向公民、法人提供特定服 务的过程中，按照成本补偿和非盈利原则向特定服务对象收取的费用。

政府性基金

是指各级政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、 国务院有关文件规定，为支持某项公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用 途的财政资金。

国有资产有偿使用收入

包括国家机关、实行公务员管理的事业单位、代行政 府职能的社会团体以及其他组织的固定资产和无形资 产出租、出售、出让、转让等取得的收入，世界文化遗产保护范围内实行特许经营项目的有偿出让收入 和世界文化遗产的门票收入，利用政府投资建设的城市道路和公共场地设置停车泊位取得的收入，以及 利用其他国有资产取得的收入。

国有资本经营收益

是政府非税收入的重要组成部分，包括国有资本分享的企 业税后利润，国有股股利、红利、股息，企业国有产权（股权）出售、拍卖、转让收益和 依法由国有资本享有的其他收益。

彩票公益金

是政府为支持社会公益事业发展，通过发行彩票筹集的专项财政 资金 。

罚没收入

是指法律、行政法规授权的执行处罚的部门依法实施处罚取得的罚没款 和没收物品的折价收入。

以政府名义接受的捐赠收入

是指以各级政府、国家机关、实行公务员管理的 事业单位、代行政府职能的社会团体以及其他组织名义接受的非定向捐赠货币收入，不包括定向捐赠货币收 入、实物捐赠收入以及以不实行公务员管理的事业单位、不代行政府职能的社会团体、企业、个人或者 其他民间组织名义接受的捐赠收入。

主管部门集中收入

主要指国家机关、实行公务员管理的事业单位、 代行政府职能的社会团体及其他组织集中所属事业单位收入，这部分收入必须经同级财政部门批准。

政府财政资金产生的利息收入

是指税收和非税收入产生的利息收入，按照中国人民银行规定计息，统一纳入政府非税收入管理范围。

（一）执法部门多，项目繁多，收费环节多，数量庞大，政府对总体情况把握不够

非税收入主要来源于以下三部分收入：

1、财政预算内的非税收入 。包括：(1)国有企业上缴利润；(2)国家能源交通重点建设基金收入；(3 )各种专项收入，如教育费附加收入；(4)基本建设贷款归还收入；(5)国家预算调节基金收入；(6 )事业收入、公产收入；(7)罚没收入；(8)行政性收费收入。这部分预算内非税收入在项目、数量、管理上都比较规范。从 统计数字来看，其在整个政府非税收入中比重不大，小于10%。

2、财政预算外的非税收入。主 要包括：(1)国务院或财政部、国家计委批准设立的行政事业性收费和基金；(2)由省级人民 政府或省级财政、计划部门批准设立的行政事业性收费和基金。据财政部1995年统计，中央政府及有关 部门批准的收费项目共369项 (272项纳入预算外，97项纳入预算内 )。省级政府及有关部门的收费和基 金项目则更多，据估计项目达千余个，金额达2000亿元。

3、游离于财政之外的政府各部门的 收费和集资、摊派。据湖南省涟源市人大不久前对全市个体工商户的税费抽样调查，涟源市156个 副科级以上单位中，执行收费的单位和部门有144个，收费项目竟达1230个。该笔非税收入纳入预算外， 其项目及数量不明确，据有些省的调研表明，中国中部地区乡镇政府的收费和集资已超过其政府财力的 1/ 3。后面两部分收入是政府非税收入的主体，也正是这两项收入造成了政府非税收入的混乱状态。建 国初期至改革开放前，预算外资金中只有为数较少的税收附加和零星的收费收入。1953年，预算外资金 只有 8 91亿元，相当于预算内收入的42%。改革开放后，预算 外资金的规模开始迅速膨胀起来。 1978年全国预算外资金为3 47亿元；1992年为3855亿元，相当于当年 预算内收入的 97 %，其总量增加了10倍。 1996年，全国开展预算外资金的清理检查，共查出1995年预 算外资金 3855亿元，约为 1994年查出的27倍。 1996年预算外资金决算数为 3893亿元，仍相当于财政 收入的一半。

（二）政府非税收入管理混乱，地方政府越到基层，收费和集资行为越缺乏约束 ，收费主体多元化严重在中央和省两级政府上，预算外和财政外的非税收入的设立管理上较严格，近几 年中央公布许可收费的项目只有130多种，而地方上执行的收费项目多达1000多项。在市县乡三级政 府，其非税收入设立管理约束力逐渐弱化，特别是乡一级政府，农村分配关系基本上处于多头管理的无 序状态。乡镇统筹资金制度从管理权限和体制上没有理顺，农业部规定乡镇统筹资金由乡镇农村合作经济组 织经营管理部门负责管理，财政部规定由乡镇财政管理，实际上是乡镇财力实行乡镇财经所、乡镇农经 所、乡镇其他机构的多头管理。实行“一事一费”，没有一个专门部门实行数量控制，而且没有一个统 一的收费标准，缺乏监督。分散管理之中，贪污腐败不可避免，浪费流失更是严重。

（三）财政和物价部门对收费项目的管理尚处于规范和整顿过程之中目前政府对收费及基金的管理基本上明确了 项目的批准权限在中央和地方各级政府，财政和物价部门分管项目审批和收费标准。收费和基金的实际 收支、支出使用情况，都没有经过立法形式确立管理体制。1996年《国务院关于加强预算外资金管理的 规定》，明确了预算外资金国家所有的性质，规定各预算外资金应交财政专户储存，实行“收支两条线 ”管理，将 13项大基金纳入预算，对大部分收费和基金要求实行财政专户管理，这些制度规定在落实过 程中困难很大。今年初的税费改革首先从交通、房地产等方面入手，其目的是降低汽车、房屋的价格及 其使用价格，以配合政府拉动国内需求。消费决定于收入，只有全面地清理整顿不合理的收费与基金， 从而提高居民的真实收入水平，才能带动消费。税费改革是一项复杂的系统工程，涉及各个领域的税费 改革和税费管理问题，在同一领域也同时涉及到各个方面的利益关系调整和制度建设。

（四）现今的税费制度混乱之中，另有的一大现状是“难”由于许多收费项目是经过某个领导的批准或许诺出台的 ，收费单位在“红头文件”、“领导指示”的保护下，收费管理部门明知收费不合理，却不敢去查，即 使查了，上头一个电话，也无法处理；收费单位一般都拥有一定的实权，再加上上层领导的保护，被收 费对象明知收费不合理，也无可奈何，最终不得不如数上缴。政府非税收入的负面影响政府财政收入在 1956-1983年期间，50 %左右来源于非税收入 ,其大部分是国营企业的上缴利润。国家作为全民生产资料 所有者的代表，从国营企业取得投资回报。由于计划经济中这部分财政收入全部纳入国家预算， 其透明度高 ,管理严格。在经济体制转轨时期出现的政府非税收入主要是由于政府财政对地方政府和中央 政府各部门“放权”后形成的。这些非税收入在缓解政府各部门经费不足上起到了一定的积极作用，但 目前政府对其的管理不力，负面效应越来越大。

（一）建立统一的财政体系，将一切履行政府职能的收支全部 纳入该体系政府各项职能的支出都必须采用财政预算的方式，经过法律程序由人民代表大会审批、通过 。改变原来财政预算统收统支、收支两条线的方式，取消预算外范畴及其管理办法，建立财政预算内多 种预算方式和管理办法的新体系。将所有的政府收入完全归于财政税务部门管理，这样的好处是可以切 断各个政府职能部门的行政、执法与收费供给之间的直接联系，将收费使用权和收费所有权相分离。

(二 )建立严格的法律体系，加强对政府财力的全面法律约束国外的经验告诉我们，法制 才是约束政府财力分配的最有力手段，中国政府财政也只有从法制建设入手建立各项切实可行的税收立 法、行政法规，明确各种合理收费基金的征收标准、程序及管理办法，并用法律程序约束财政分配，达 到严肃财政纪律的目的。

(三 )采取复式预算的组织形式，设立多个专门预算会计帐户，对不同性质收支分别实行不同的预算管理办法实行统收统支和收支两条线预算办法的部门，由于收入要 集中，支出需财政预算部门审批方能拨款，财政预算对各单位预算和总预算的执行具有较强的制约作用 ；而对于实行收入完全或绝大部分来自收费的收支一条线预算管理办法的单位，由于其预算自收自支， 自行管理，因而应要求其建立严格的财政制度，加强财政部门对其财务的全面监督和检查。

( 四 )建立专门的收费监督部门，该部门不受同级政府机关领导，而直接向同级人民代表大会或上一级政 府部门负责将政府收费置于人 民代表大会的监督之下，不允许有不受监督、游离于预算之外的政府收支，对那些政府以明令取消 的不合理收费予以坚决取缔，对民众反映强烈的收费项目及时、全面地反映至税费改革、管理部门。在 具体操作上可实施领导负责制原则。

(五 )加大税务部门的执法力度，完善现有的税收体系，提高税收占GDP的比重，将税收收入水平提到政府收入的主体地位统计表明，1980-1993年中国的税收 收入平均有86%来自国有企业；到1994年，各种非国有经济成份在全部工业总产值中的比重已由1980年的 20.4%上升到65.9%，但其承担的税收仅占总税收的 30 %；中国居民个人收入占gdp的比重达66.5%，而个 人所得税却仅占整个工商税收的2 4%；税制结构中，1997年服务于效率目标的商品税占整个税收的70%， 服务于公平目标的所得税仅占14.9%，与近年来向个人倾斜的分配原则相违背。因而，中国税收体制改革 仍具有很大空间，完善税收体制可以提高政府部门的预算内收入，政府财政困难问题将有所减少，预算 外收入的动力减弱，各种乱摊派、收费会相应有所减少，而财政上的困难更会加重乱收费现象。同时， 财政收入的增加可以使政府有一定的财政力量来加强社会保障体系的建立与完善，给予大量下岗工人生 活上的保障，使其具有基本生活用品之外的消费能力，有助于缓解国内市场的消费不足。

(六 )年初的税费改革首先从房地产及汽车销售市场开始，其目的之一是启动并促 进这两个市场的消费但认为，这两个板块的启动对国内消费需求促进有限，对经济增长的作用也不是太 大。据有关方面调查，不考虑国有资产，国内 50%的资产属于10%的个人，由此可见，国内买得起住房、 汽车的人毕竟是少数，许多买房的人也只是短期行为 (由于房改的原因 )，这种促进消费是以挤出 远期消费为代价的。用税费改革的方法促进消费从根本上应从减轻农民和工人负担着手，这二者的基数大，乘数效应也大，因而这两个主体的税费改革对经济增长意义重大。中国如果不对这两方面存在的问 题进行改革，即使较短期内消费不足问题得到缓解，但长期必然会面临一个轮回消费不足的怪圈。

(七 )对中国政府非税收入的改革应具体落到实处，按收支内容区别其不同的性质，为日后不同 性质收入对应不同性质支出打下基础特别是农村的税费改革，农村的 “三提五统”按收支内容分为政府行政收支、社会公益性事业收支和集体经济发展资金三类，用于第一 类的收支应改为税收，后两类的收支可采用费的形式。第一、二类的收支由乡镇政府财政统管，纳入预 算，第三类由农村集体经济组织自行管理，财政实行监督，并定期向村民公布资金使用情况，由于农民 本身参政、议政意识较差，这一点必须强调。

2007年，江苏省已经有了一份关于非税收入改革的总结报告。报告中称：今年第一季度，共收到有效缴款书28846份，涉及非税收入12.78亿。这一数字，是去年3月1日到年底以来纳入预算的非税收入的近3倍。江苏全省范围，非税收入总量已从1996年的255亿元增加到2005年的1107亿元，占地方财政总收入的30%以上。近年来江苏省非税收入真正缴入国库、纳入预算内的只占该资金总额的36%。2006年，江苏省67个省级机关单位就有160多亿的非税收入，平均每个部门2.4亿元左右。

2.“费挤税”与现行的税制改革相违背。针对我国税费并存（政府收费）的宏观分配格局，今后一段时期内，我国实施税制改革，一个重要的目的就是要逐步提高税收占国民生产总值的比重，以保障财政收入。我国建立和发展社会主义市场经济体制的一个重要的改革目标，就是从过去国家习惯于用行政手段直接管理经济，向主要运用法律、经济的手段宏观调控经济转变。如不及时加以制止地方部门的自有资金一直游离于国库之外的现象，将与中央的税制改革思路背道而驰。

3.乱收费、乱摊派、乱罚款屡禁不止。很多部门未经财政部和国家计委批准，自行设立各种收费项目，超标准和范围收费，金额巨大。长期以来，乱收费乱罚款乱摊派等问题屡禁不止，根本问题在于没有建立起有效的收入执行机制，从而无法做到令行禁止。

4.票据管理不规范。目前，一些涉及非税收入非常多的部门，如交通、国土、公路部门等，其专用票据仍由上级主管部门管理，虽然要求到财政部门备案，但这些部门往往在上级主管部门领取票据后不到财政部门进行登记、核销，而是直接使用这些票据收取非税收入，致使财政部门对之缺乏有效的监督控制。

税收收入与法律密不可分，有税必有法，无法不成税。国家的一切税收活动，均以法定方式表现出来，非税收入也应参照税收收入，尽快结束非税收入征收管理无法可依的局面。健全非税收入法规制度，以法规来明确收费项目的审批、收费项目的制定、收费票据的使用、收费资金的征收分配、收费行为的监督检查，如《行政许可法》的规定，行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，原则上不得收取费用，以往所说的“工本费”将成为历史。如果收费征收管理行为的每个环节都处于法律法规的严密约束之下，则会形成依法收费和依法治费的法制化管理局面。

2.统一审批管理权限，集中管理。取消不合法的项目，严格新增项目审批，将一部分具备税收特征且便于税收征管的收费，纳入税收征管体系。政府性收费项目和标准制定，应当结合财政预算内资金的供给情况，考虑社会经济的承受能力等。公告行政审批项目，接受社会监督。如2004年7月1日开始实施的《行政许可法》，以国务院令的形式公布了500项确需保留的行政审批项目及其实施细节。颁布这一法律的核心意义是界定政府的行政权限，打造一个适应市场经济的有限政府。对于这部凝聚着众多立法者多年心血的法律，社会各界给予了很高的评价，认为是一部具有里程碑意义的法律。为此，近年来，各级政府纷纷清理和废除与《行政许可法》不相适应的各种行政规章，力求尽快与它“接轨”。

3.非税收入全部进入财政专户，进一步贯彻执行“收支两条线”。我国自1993年开始实行预算外资金“收支两条线”管理，即对单位银行账户进行清理，取消多头开户，确立收支专户。一个单位原则上只能开立一个收入专户，一个支出专户。收入专户除财政划解外，只能收，不能支；支出专户除财政核拨支出外，只能支，不能收。通过专户管理，可以保证各项收入全额缴入主财政专户，直接监督全部支出使用情况，提高资金使用效益。目前非税收入改革取消了单位的收入过渡户，应缴非税收入直接缴入相应的政府非税收入财政专户，在指定的代理银行开设财政专户，并将以往“单位开票、单位收费”的征缴方式，改为实行非税收入“单位开票、银行代收、实时入库(或专户)”的征缴方式。中央单位非税收入收缴管理改革按照财政国库管理制度改革的总体要求，以国库单一账户体系为基础，通过直接缴库和集中汇缴两种方式，应用《非税收入一般缴款书》，以强化对截留、坐支收罚资金逃避财政专户和私设金库管理。

4.以票据为龙头，实现“以票管收”。收费票据是预算外资金管理的重要手段。对现行票据应加强管理，统一规范并扩大票据覆盖面，利用各种媒体对财政各类票证的式样及相对应的收费性质、收费范围、填写要求进行详细介绍，对不使用财政票据收费、罚款的，当事人可持违规收费票据到财政部门上诉并要求退款。强化收费稽查工作，充分发挥收费票据的源头控管作用，监督各单位收取的费款及时、足额的入缴专户。 ^[1]