什么是经济公益诉讼



经济公益诉讼是指由于行政机关或其它公共权力机构、公司、企业或其它组织及个人的违法行为或不行为，使社会经济公共利益遭受侵害或有侵害之虞时(如我国的国有资产流失、垄断及各类不正当竞争行为致使公平的竞争秩序遭受破坏、消费者公益遭受侵害、环境公害案件等)，法律允许公民或团体为维护社会经济公益而向法院提起诉讼的制度。

经济公益诉讼的特征

首先，它是指被诉行为侵害了或危及到社会性的经济公益，一般并不直接损害原告私人的利益。在单纯私人利益直接受损害的情形下，只需诉诸传统的诉讼手段即可处理，个人作为自身利益的最大维护者，理应且非常自觉地向法院提起诉讼以维护自身合法权益；而在经济公益诉讼之场合“原告申诉的基础并不在于自己的某种利益受到侵害或胁迫，而在于希望保护因私人或政府机关的违法

　　行为而受损的公众或一部分公众的利益。因此，我国这里提出的是在传统的限制资格的原则下，原告如果不能向法院提出诉讼，该如何处理。” 在此情形下，起诉资格的实质问题是“申请人是否能表明一些实质性的不负责任或滥用职权，而不在于是否涉及他的个人权利或利益”。这也从一侧面反映了同“唯有法律上有直接利害关系，才有资格提起诉讼”的传统诉讼制度相比，不断放宽了原告起诉资格的限制，而使越来越多的公民个人或其它组织（私人力量）通过司法力量维护社会经济公共权益的渠道愈加畅通。

　　其次，经济公益诉讼具有经济法的内涵特质。基于对经济法本质所达成的共识，涉及社会经济公益与国家干预则构成经济公益诉讼的本质特征。举例而言，在反垄断案件中，若甲公司因其垄断行为侵犯了乙公司的合法权益，遭乙公司的起诉，则属于民事诉讼的范畴；但若甲公司的不法行为还同时威胁到整个市场竞争秩序进而损害到不特定的市场主体和消费者的公共利益，因其涉及国家干预和社会经济公益而具备经济公益诉讼的性质。因此，从某种意义上说，经济公益诉讼是对传统（民事、行政）诉讼法进行理念性更新与突破的新型诉讼，是经济法的诉讼程序法。

　　再次，经济公益诉讼具有显著的预防性。与私益诉讼相比，公益诉讼的提起及最终裁决并不要求一定有损害事实发生，只要能根据有关情况合理判断有社会公益侵害的潜在可能，亦可提起诉讼由违法行为人承担相应的法律责任。这样可以有效地保护国家利益和社会秩序不受违法侵害行为的侵害，把违法行为消灭在萌芽状态。在经济公益诉讼中，这种预防功能尤为明显且显得更为重要，因为诸如环境、公平的市场竞争秩序等社会经济公益一旦遭受破坏就难以恢复原状，所以法律有必要在经济公益侵害尚未发生或尚未完全发生时就容许公民适用司法手段加以排除，从而阻止社会经济公益遭受无法弥补的损失或危害。

国外经济公益诉讼制度之考察

从西方各国行政诉讼演化的历史来看，当代立法的趋势是降低起诉资格的要求，使更多的人能对行政机关的行为提起申诉，促进公民对自身利益和公共利益的维护。“法律就是朝着允许公民起诉他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展” [2]在美国，尽管宪法包含了有关原告资格的规定，国会仍可以为某个人或某种人规定他们本来所没有的原告资格，即使有关个人没有通常所要求的那种直接的个人利害关系。在不断发展的司法判例的推动下，人们认识到，在请求复审政府行为的合法性的诉讼中，应保护的是公共权利而不是私方当事人的权利。如果立法机关认为合适，它可以把维护公益的任务委托给政府官员，例如，委托给司法部长，甚至可以委托给私方当事人。所谓的“私方司法部长”理论由此形成，国会可以制定一部法律授权某个公民提起复审诉讼，一旦这种诉讼提起了，“私方司法部长”不是保护他自己的利益，而是保护公共利益，他是依法律规定维护公共利益。 这种理论，在维护社会经济公益领域得到了极好地体现，如美国在其《清洁空气法》中首创了著名的“公民诉讼条款”，规定任何人都可以自己的名义对任何人（包括美国政府、政府机关、公司和个人等）就该法规定的事项提起诉讼。《清洁水法》也有类似的规定，允许公民对任何被指控为违反《水法》的人提起诉讼。本世纪70年代以来，包括《空气法》和《水法》在内的12部联邦环境资源法律都通过“公民诉讼条款”赋予公民以提起司法复审资格，认可公民可以象司法部长和政府一样起诉环境不法行为，为公民或公众团体就环境公益提起行政诉讼提供了强有力的保障。在其反垄断法《克莱顿法》第15条规定：对违反反托拉斯法造成的威胁性损失或损害，任何人、商号、公司、联合会都可向对当事人有管辖权的法院起诉和获得禁止性救济。不仅在美国，英国法律在总体上关于经济公益救济手段的发展趋势是向统一和宽大的起诉资格方向前进。当事人在司法审查中，不论申请任何救济手段都取决于对申请事项是否有足够利益，不象过去那样当事人须具有权利才能申请救济手段，这是对以往起资格的一个改进。 大陆法系的国家，如法国、日本等同样就针对社会经济公益侵害提起公益诉讼的原告资格也普遍呈现放宽与扩大的趋势。私人为维护社会经济公益而提起诉讼的现象正在世界范围内出现，这种状况被学者认为是民事诉讼今后最主要的发展方向。

经济公益诉讼制度产生的理论基础
（一）法理基础：权利的社会化与诉讼法在新型权利保护上的突破

　　追溯历史，近代法律以个人主义、自由主义为法律思想基础，以权利本位为最高理念。然而，随着现代化大生产的出现，自由资本主义向垄断资本主义转变的完成，传统私法观念越来越不能适应社会利益之需要，西方各国不得不摒弃个人主义与自由主义，而以团体主义思想取而代之。这种转换反映在法律上便是社会本位观的兴起。作为传统典型私法的民法显得尤为突出，它借用社会法理以补充其私法自治的缺陷，对所有权绝对、契约自由、过失责任三大原则进行修正，权利的享有和行使应尊重社会公共福利的观念成为现代民法（当然也含其它部门法）的指导思想。这些转变恰好与以社会性为显著特征的社会经济公益侵害的处理须诉诸社会法理相吻合。

　　为适应新型权利的出现和维护，诉讼法需要首先进行革命性突破，而此种突破的前提则是在于诉之利益观的更新，在“无利益即无诉权”的原则下，一般认为作为诉权要件的“诉之利益”是法院进行裁判的前提。然而，随着新型纠纷（环境纠纷、垄断公害诉讼、消费者诉讼等）的出现，由于其权利义务的内容及权利主体的外延未必清楚，若依传统的诉之利益观进行审查，可能会不承认其具有诉的利益。因此，基于增加国民接近法院或使用诉讼的机会或途径，扩大诉讼手段解决纷争和保护权益的功能，应尽量扩大“诉之利益”的范围，对于“诉之利益”的衡量，不仅应从其消极功能，也应从其积极功能的角度来进行。在旧有的“诉之利益”观的指导下，法院通过“衡平平衡”等利益衡量方法，常常偏向于保护产业活动、经济利益（多表现为局部的、近期的经济利益），实质上是对排除侵害请示权的极大限制乃至否认，于受害者和公共利益极为不利。因此，经济公益诉讼中利益衡量的首要原则乃在于突破纯粹意义上“诉之利益观”的束缚，更好地兼顾产业利益和保护公众利益，维护社会公平正义这两方面的需要。

　　（二）方法论基础：一元法益主体框架的超越和多元框架的探索

　　所谓法益是指法律所承认、确定、实现和保障的利益，各个法律部门都基于一定范围的利益而存在，都以协调各种相互冲突或重叠的利益为使命，而这种协调须以明晰法益主体为前提。传统诉讼法要求原告必须是遭受侵害的人身或财产权益的归属者，而社会经济公益的归属者乃是社会民众，因此传统诉讼法理念很难适用经济公益诉讼的要求。有必要突破只有诉讼利益的归属主体才能成为具体案件当事人的旧有思维模式，创造性地采取关于利益主体二分法或多分法的新型研究框架，即在针对侵害社会经济公益行为提起的诉讼中，将利益归属主体与利益代表主体区分开来，承认诉讼当事人可以不是直接利害关系人，而是利益的代表主体。

　　其实，关于法益主体二分法及多分法的突破性思维模式，在其它成熟的法律制度中早已得到完美的适用。如，公司法人治理结构理论中，公司财产的所有者与经营者相分离原则对公司独立人格确立的基础性作用，就是对利益归属主体与利益代表主体两分法的成功实践。在经济公益诉讼中，经济公益的归属主体是社会大众，一般由政府代表，但是为了补充和纠正行政职能行使之固有不足，公民个人或团体完全可以社会经济公益代表主体身份提起经济公益诉讼，这对维护社会经济公益显然是有利的。可见，法益主体两分法乃至多分法为经济公益诉讼代表主体法律地位的确立提供了方法论基础。

我国实现经济公益诉讼制度的现实依据
（一）必要性：侵害社会经济公益的行为愈演愈烈与“行政万能论”的失效

　　伴随着我国社会变革的不断发生，社会经济生活正经历着剧烈的深刻变迁，经济冲突已呈现出日益多元化和复杂化的局面。基于市场失灵和政府失败，体现国家干预和社会公益性的经济矛盾和冲突日益突出，国有资产流失、环境公益侵害、市场秩序混乱等社会经济危害行为已成为制约中国经济发展和社会稳定的重要因素，如何有效地制止这类社会经济危害行为以切实有效地维护我国社会经济的良好健康运行，便成为我国现阶段急需解决一项严峻课题。

　　然而，我国长期以来实行的是社会经济运行的国家行政管理这一单轨运行机制，通过各级政府相应的行政管理机关以国家名义和法律形式，全面行使社会经济公益维护的执行、监督、管理职能，严重忽视了其它社会力量（主要指公共团体、社会组织、非政府机构以及公民个人）的作用。按理说，我国应当能够凭借其星罗棋布的行政权力网络，实现对各类社会危害行为的监控，迅速制止各种经济行为，及时地保护社会公共利益。然而，事实并非如此，这种单凭行政管理而排斥公民参与、忽视社会力量作用的单轨运行机制反而使我国的社会经济公益侵害问题呈愈演愈烈之态势。至此，人们才开始对他们一度信奉的“行政万能论”表现出质疑，人们开始思索这种排斥公众参与并在经济公益维护领域实行单一行政管理与运行的国家行政管理体制有哪些致命缺陷。一阵思考之后，人们发现行政体制的紊乱与软弱、行政监督的缺位与低效，及行政执法中的地方保护主义等所有这些，致使这种日益扩张的行政权力不仅不能承担起维护社会经济公益的重任，而且它本身就构成了对公共利益的威胁，行政垄断难道不是一有力的例证吗？因此，对传统诉讼法理论加以突破，畅通公民提起公益诉讼的渠道，建立能够吸收公众参与社会经济公益维护的经济公益诉讼机制已成为现实的迫切需要。

　　（二）可行性：社会利益群体的出现与经济公益维护的公众参与

　　过去在中国高度集权的计划经济体制下，“国家至上，大公无私”是国人的最高价值取向，公民的个人利益和社会利益被大一统的国家利益所淡化以至于被消解，作为群体利益代表的社会团体的功能萎缩，其社会权力的潜能远未充分发挥出来。在社会主义市场经济条件下，我们有必要更新观念，对社会利益的概念进行机制性重塑。赋予社会利益以新的内涵，需要我们摒弃传统的国家优位的法理念，从而转向社会优位理念。中国20年来的改革开放已开始动摇国家权力一统天下的局面，在国家与社会一体化的格局转变为国家与社会互动互补的时代，出现了极其多样化的利益群体，及代表他们利益的社会团体，遍布社会的各种民间组织与非政府组织，其拥有的大小不等的社会权力的影响力与支配力也无处不在。允许这些团体根据法律提起维护公益的诉讼，与当代权利多元化和社会化趋势正相契合。随着公众公益意识的一定发展，出现了一些以维护社会经济公益为宗旨的社会团体组织，如消费者保护组织、环境保护组织等。通过这些团体，公众可以更全面、更有效地参与管理公共事务。这些团体将一定范围内个人的力量聚合起来，并与公民个体一起奠定了经济公益诉讼的群众基础。

　　鉴于经济公益侵害行为实施者的强大性，其在人力、物力、财力等方面具有明显的优势，一般的个人不论在哪方面都无法与其抗衡，面对经济公益诉讼这一有力武器只能望之而不能用之，与公民个人相比，社会团体具有诉讼能力优势，不同的社会团体基于对本团体相关的公共事务如环境保护、消费者权益等的了解与熟悉，在行使原告权利或承担相应义务方面更加方便，以团体这一组织形式介入更能产生强大效应，其影响范围更大。因此，笔者更倾向于在我国将来真正建立的经济公益诉讼中应充分发挥社会团体的积极功效，构筑起同各种危害经济公益行为作斗争的经济公益诉讼机制。经济公益诉讼应被理解成是公众参与社会经济公益维护过程的一种程序制度，而不仅仅是一种单纯的诉讼手段。公众运用司法手段维护社会经济公益，必将增强其保护社会经济公益的意识和维护自身合法权益的信念，这一增强同时也为经济公益诉讼的建立创造了良好的民众基础。

经济公益诉讼的启动主体
美国学者伯纳得·施瓦茨就公益诉讼提起主体有过精辟的论述，他认为，如果复审诉讼保护的是公共权利，那么作为公共代表的立法机关就可以根据它的意愿把保护公共利益的任务委托给别人。如果立法机关认为合适，他可以将任务委托给政府官员，例如委托给司法部长，甚至委托给私方当事人。即便这种诉讼的唯一目的是保护公共利益，仍然可以说，被授权的人是私方司法部长。一旦这种诉讼提起了，“私方司法部长”不是保护他自己的利益，而是保护公共利益，他是依据法律维护公共利益。作为“私方司法部长”的诉讼当事人尽管与此诉讼没有切身的经济或其他利益关系，但他们有代表公共利益的原告资格。纵观各国，美国为此赋予纳税人、竞争者、消费者、社会团体以原告资格；德国赋予检查官以公益代表人的资格；英国赋予检察总长和地方政府以申请司法审查资格；日本赋予普通民众以原告资格。我国可吸收和借鉴国外的做法，可以赋予以下几个主体具有提起经济公益诉讼的主体资格。

　　（一）检察机关的原告资格

　　1、为维护社会经济公益赋予检察机关以原告资格符合国际通例。在法国检察官是国家利益的代表，是社会公共利益的代表，检察官参与涉及到社会公共利益、国家利益和公民重大利益的诉讼可以发挥其维护国家利益、社会公共利益的职能，检察官为维护社会经济公益提起诉讼的这一职能在1806年法国《民事诉讼法》中获得了明确的立法确认。法国的这一做法对后世产生了深远的影响，现代世界各国都普遍地建立了检察官为维护社会经济公益提起诉讼的制度。德国和日本设有公共利益代表人制度由检察官代表社会公益提起诉讼的制度。美国环境保护法规中均授权司法部长（检察官）提起诉讼的权利，英国只有代表公共利益的检察长才有权提起阻止侵犯公共权利的行为的诉讼。虽然，检察机关在前述各国一般隶属行政系统，但代表公共利益的属性是相通的，正如检察机关隶属于哪个系统均不影响它提起刑事公诉一样，其为维护社会经济公益而向法院提起诉讼的经济公益诉讼启动权不应受到权力隶属关系的限制。

　　2、检察机关提起经济公益诉讼与其作为国家法律监督机关行使法律监督权的性质相吻合。我国的宪法规定，检察机关为我国的法律监督机关。根据现行的诉讼法体系，检察机关在传统民事诉讼、行政诉讼中的直接监督方式是，对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规的，有权按照审判监督程序提出抗诉。但是，这是一种单一的缺乏操作性的事后监督形式，与检察机关的法律地位是不相称的。作为对传统的诉讼法加以理念性更新和突破的新型诉讼方式——经济公益诉讼，应赋予检察机关以完整的、全面的诉讼监督权，这种“完整性”、“监督性”应直接体现在赋予检察机关以维护社会经济公益为目的的经济公益诉讼的起诉权。换句话说，检察机关为维护社会经济公益提起诉本身就是对损害社会经济公益的违法行为进行监督。

　　3．检察机关代表国家提起经济公益诉讼有利于保证审判独立，实现司法公正。涉及社会经济公益的案件多涉及重大的部门利益和地方利益，不仅当事人想方设法干扰公正审判，地方政府也企图通过各种途径对法院施加压力。加之我国的审判人员整体素质不高，我国的司法独立制度还不够完善，单凭审判人员的自律在关涉重大经济公益的公益诉讼中保证公正司法是不现实的，可以通过检察机关的监督权介入此类案件进行他律，促使其正确行使审判权。

　　（二）公民、社会团体的原告资格

　　当行政行为损害国家利益和社会公共利益并不直接侵害公民个人利益时，公民是否具有起诉资格？丹宁勋爵在〈〈法律的训诫〉〉一书中指出，普通的个人可以到法院进行起诉，只要他在正在进行的案件中有“充分利益“。关于何谓”充分利益“？丹宁勋爵在介绍布莱克本先生对伦敦赌博俱乐部违法行为要求法院发布一项训令，迫使警察局长去履行他的职责一案后，指出，每一有责任感的公民都有权利确保法律得到实施，而这本身就是他为确保法律得以实施在要求法院颁布调卷令和训令时充分利益，并强调在一定意义上，充分利益与公共利益具有很大的一致性。面对维护国家利益和社会公共利益的公民，如果不给予司法救济，将公民拒绝于司法大门之外，这样的法律是令人怀疑也是令人感到悲哀的。因此，当社会经济公益遭受损害或有损害之虞时，授权公民以原告资格是可行的也是必需的。

　　社会团体是指具有某种共同目的、利益以及其他共同特征的人通过一定的形式组合起来的互益组织，包括各种公益性团体如环境保护组织、消费者协会及各类行业公会组织等。其主要功能为对成员利益和社会公益的维护，以及对政府活动的参与与监督等。然而，最具有现实意义的是，社会团体使作为独立利益体系的社会利益有了最终的载体和归依，使得经济法（社会法）具有了坚实的物质基础，不再是空中楼阁；它突破了传统诉讼法只有利害关系人才能享有诉权的制约，社会团体能够作为社会利益的代表提起公益诉讼，获得法律的救济和保障。鉴于经济公益侵害行为实施者的强大性，其在人力、物力、财力等方面具有明显的优势，一般的个人不论在哪方面都无法与其抗衡，面对经济公益诉讼这一有力武器只能望之而不能用之，与公民个人相比，社会团体具有诉讼能力优势，不同的社会团体基于对本团体相关的公共事务如环境保护、消费者权益等的了解与熟悉，在行使原告权利或承担相应义务方面更加方便，以团体这一组织形式介入更能产生强大效应，其影响范围更大。因此，笔者更倾向于在我国将来真正建立的经济公益诉讼中应充分发挥社会团体的积极功效，构筑起同各种危害经济公益行为作斗争的经济公益诉讼机制。

经济公益诉讼的适案范围
经济公益诉讼是指由于行政机关或其它公共权力机构、公司、企业或其它组织及个人的违法行为或不行为，使社会经济公共利益遭受侵害或有侵害之虞时，法律允许公民或团体为维护社会经济公益而向法院提起诉讼的制度。哪些社会经济公益遭受侵害会引起经济公益诉讼的适用？即经济公益诉讼的适用案件范围也同样是我们应着手解决的问题。结合经济法这一实体部门法的本质内涵， 笔者以为，经济公益诉讼的适案范围应包括如下几类案件：

　　（一）国有资产流失案件

　　国有资产是我国国有经济发展的基础，也是国民经济增长的重要支柱。当前，国有企业的体制转换和结构调整已进入攻坚阶段，一些深层次的问题也随之暴露出来，其中国有资产流失是国民经济发展和国企改革中的一个突出问题，为此，探寻国有资产流失的原因和对策成为理论界和实务界共同努力的目标，经过一番思索，人们大都发现国有资产所有权界定不清、所有者缺位、国有企业监管不到位等是国有资产流失之症结之所在，并开始围绕明晰国有资产归属以使国家所有者身份真正到位之治本良策进行改革，同时从完善相关法律法规、强化国有资产管理部门之监督检查机制入手，以达到标本兼治之功效。值得注意的是，近年来随着公益诉讼理念在法学理论界的兴起，有学者提出对国有流失案件应导入公益诉讼机制，即授权有关机关（检察机关）、公民和社会组织为防止国有资产流失而直接向法院提起诉讼的制度，启动司法这一最有效的正义救济机制，与国有资产管理部门加强行政监督检查职能一道共同发挥作用，为防止国有资产流失筑起一坚固的防护墙。明晰国有产权固然是治本之策，完善国有资产管理实体法律法规也固然十分重要，同时在国有资产流失案件中导入公益诉讼机制也无疑是从程序方面——这一全新视角衍生出的一制度创新，而且在实务界，为防止国有资产流失，检察机关提起公益诉讼也已成为一成功的实践。

　　（二）破坏市场经济竞争秩序的垄断案件及不正当竞争案件

　　近年来，随着我国市场经济的发展和市场竞争的激烈，行业垄断和行政垄断现象屡禁不止，经济性垄断开始抬头，WTO的加入也为外国经营者针对我国市场实施跨国垄断行为提供了便利，同时，形形色色的不正当竞争行为也呈愈演愈烈之态势发展。垄断及不正当竞争行为的深刻化，已是毋需再强调的问题，它不仅使我国刚刚建立的尚显稚嫩的市场竞争机制遭受严重侵害，而且已成为制约中国经济发展、影响社会稳定的一个重要因素，然而，我国长期以来实行的是经济行政管理这一单轨运行机制，通过各级政府的经济管理部门以国家名义和法律形式，全面行使对市场经济的监督、管理职能。按照我国相关法律法规的规定，国家工商行政管理局以及地方各级工商行政管理机关负有反垄断执法职能，当然也并不仅限于工商机关，如《价格法》第14条规定的价格卡特尔行为和价格歧视行为，由物价监督检查部门监督检查；《反不正当竞争法》第7条规定的行政垄断行为，由实施该行为的政府及其所属部门的上级机关责令改正，严重忽视了其它社会力量（主要指公共团体、社会组织、非政府机构以及公民个人）的作用。按理说，我国应当能够凭借其星罗棋布的行政权力网络，实现对各类破坏市场竞争行为的监控，迅速制止各种垄断侵害行为，及时地保护社会公共利益。然而，事实并非如此，这种单凭行政管理而排斥公民参与、忽视社会力量作用的单轨运行机制反而使我国的垄断问题呈愈演愈烈之态势。至此，笔者不得不对一度为国人所信奉的“行政万能论”表现出质疑，开始思索这种排斥公众参与并在市场竞争秩序管理领域实行单一行政管理与运行的国家行政管理体制有哪些致命缺陷？一阵思考之后，不难发现行政体制的紊乱与软弱、行政监督的缺位与低效，及市场经济行政执法中的地方保护主义等所有这些，致使这种日益扩张的行政权力不仅不能承担起维护社会经济公益的重任，而且它本身就构成了对公共利益的威胁，行政垄断难道不是一有力的例证吗？因此，对传统诉讼法理论加以突破，畅通公民提起公益诉讼的渠道，建立能够吸收公众参与市场竞争秩序管理运作的反垄断公益诉讼机制已成为现实的迫切需要。

　　（三）损害消费者公众利益的消费者纠纷案件和产品质量案件

　　在我国，随着市场经济发展的日趋深入以及市场竞争的日趋激烈，市场主体的逐利方式和手段也越来越多样化，其中理性与非理性的、合法与非法的乃至介于二者间的“边缘性”竞争行为往往搀杂在一起，交替使用；特别是现阶段我国的市场经济发展尚未成熟，国家对市场监管没有很好到位的情况下，非理性的侵害消费者权益的行为大量滋生，特别是在消费者产品消费领域，由于产品瑕疵造成的对消费者每个人的损失往往非常小，但受害人数众多，若由受害人个别起诉，往往得不偿失，这就易被不法商人“各个击破”，以致造成社会大众权益受损而无从救济。

　　消费者权益的保护是当代社会的一个重大政策课题，世界各国都在努力构建和完善本国的消费者权益保护法律体系，而消费者纠纷解决机制的完善在其中无疑具有举足轻重的地位，因为“无论在实体法上如何就保护消费者作出规定，只要欠缺能有效解决消费者纠纷的机构以及诉讼制度，那么这些规定就不具任何意义”。我国在对消费者权益进行救济时采取的是代表人诉讼，其理论基础是传统的诉权理论，即有人数众多的一方当事人中的一人或数人代表众多当事人提起诉讼，其他人则不直接参加诉讼，判决的效力具有扩展至被代表的多数人。但是，正是这种效力扩张性很容易导致“搭便车”现象的产生，即每个受害消费者都会很理性的等着别人去起诉，待别人胜诉后，再直接向法院主张适用已生效的判决，这种“搭便车”的心理无疑不能很好地切实维护消费者利益。因此，我们不妨借鉴德国的团体诉讼，赋予消费者团体对损害消费者权益的行为予以诉权，法院作出的判决对全体消费者适用。因此，笔者主张，为了使消费者公众利益的保护获得可诉性，不应恪守传统的“无直接利害关系人便无诉权”的诉权理论，结合我国的国情，应授权我国的消费者协会提起消费者公益诉讼，或者说作为提起公益诉讼的常设机构，当然并不排除个人的参与。因为，消费者权益保护组织无论在人力、物力、财力和信息的取得等方面，都较个人有明显的优越性，更有利于对消费者公众利益的切实维护。

　　（四）环境公害案件

在我国，环境污染与生态破坏已达到了触目惊心的地步。如此深刻的环境危机不仅使人民的生命健康和社会生活遭受严重侵害，已成为制约中国经济发展、影响社会稳定的一个重要因素。环境问题是全球性的，但作为拥有十几亿人口的大国，不断恶化的环境形势，在中国显得尤为严峻和突出。值得肯定的是，环境公害的解决离不开国家各级环境行政主管机关的行政治理，同时发挥市民社会的力量，积极参与环境公害的共同治理，建立我国的环境公益诉讼制度已成为环境法学界的共识，曾经对环境公益诉讼制度进行了有益的探索，限于文章篇幅，在此不再赘述。

经济公益诉讼的配套保障措施
（一）立法保障：由判例到立法的上升路径

美国在大量的司法判例积累之基础上，发展出“私方司法长官”理论，进而在若干经济法律、法规中确立了公益诉讼制度，以立法方式明示确定私人力量为维护社会经济公益而向法院起诉的程序性权利。这种由判例上升为立法的路径应为我国所借鉴。尽管我国不承认判例法，但最高人民法院的司法解释在法院审判时仍可作为法律依据适用，其公布的典型案例对各级法院也有很强的示范效力。因此，我国最高人民法院的司法解释和典型案例与美国的司法判例极为相似，为了避免立法的跳跃式引进所带来的震荡，我国可通过最高人民法院在典型案例中确立这一规则，在积累相当经验的基础上，在通过司法解释逐步扩大原告资格，待时机成熟后，将我国的经济公益诉讼制度通过立法的方式确定下来。

（二）审判组织保障：建立符合经济公益诉讼要求的公益法庭

经济公益诉讼的实施当然离不开适用这一程序进行案件审理的审判组织，但是“大民事审判”格局下的审判组织适用我国现行传统诉讼制度无法彻底解决现代新型经济纠纷，鉴于这类纠纷的特殊性和经济诉讼目的的公益性，我国应建立起适应经济公益诉讼要求的经济公益法庭，专司审理这类经济公益案件，通过对传统诉讼受案范围缺陷和漏洞的检讨，并结合经济公益冲突的共性规律，反垄断反不正当竞争案、消费者权益保护案、扰乱财经税收秩序案、国有资产流失案、环境与资源案以及其它经济公益案件应当属于经济公益法庭审判受案范围，因为它们至少有一个共性：事关国家和社会公共经济权益，受害人是不特定的社会民众。

（三）举证能力保障：实行有利于原告的举证责任倒置原则

传统民事诉讼法的举证责任分配原则是“谁主张，谁举证”，因而大多数情形下举证责任由原告承担。但在经济公益诉讼中，公害损害的认定具有很强的技术性，由于原告获取信息的有限性且不具备必要的专业知识与技能，让他们承担这样的举证责任是极为困难的，“让较少有条件获取信息的当事人提供信息，既不经济，又不公平。”因此，为了实现原、被告双方力量均衡，许多国家在环境公害案件中实行无过错责任和举证责任倒置的原则，规定主要证据由被告提供。比如美国《密歇根州环境保护法》第3条规定：原告只需提供表面证据，证明污染者已经或很有可能有污染行为，即完成了举证责任；若被告否认其有该污染行为，或否认其行为会造成那样的损害结果，则必须提供反证。鉴于以上原因，我国经济公益诉讼举证责任倒置的原则必须得到立法肯定：经济公益诉讼的原告只需提出加害人有侵害行为的初步证据，即可以支持其请求；至于损害事实是否确实存在，侵害行为与损害结果之间是否有因果关系等举证责任则倒置给被告承担。

（四）资力保障：建立对原告有利的诉讼费用承担及其奖励机制

在新型公益侵权案件中，由于其牵涉面较大且涉及众多复杂专业知识与技能，原告即便履行其较轻的举证责任也需花费极为昂贵的诸如高科技术鉴定使用费用，往往为一般组织与个人难以承受。如果仅因诉讼费用而拒原告于法院大门之外，这无异于迫使民众放弃对社会经济公益的保护请求。所以，我国应吸纳他国的做法，适当减轻民众提起公益诉讼所需费用，在立法上，对诉讼费用的负担作出有利于原告的规定。如在法国，当事人提起越权之诉时，事先不缴纳诉讼费用，败诉时再按规定标准收费，数额极为低廉。这种诉讼费用分担方式有利于保护公众提起经济公益诉讼的积极性，可供我国借鉴。

同时，每个人是自身利益的最大维护者，公共利益与自身私人利益相比较，较少为公民、法人或其它组织所“青睐”，加之，提起公益诉讼可能要花费大量时间、金钱与精力，为一般民众所不愿。公益诉讼的原告主要是出于对美好社会生活和和谐经济秩序的需要，为了鼓励与保护他们的这种“热心”，原告在胜诉后应得到国家奖励。如美国反垄断法《克莱顿法》第15条第3款之规定，依据本条提出的任何诉讼中，若原告实质上占有优势，法院将奖励原告诉讼费用，包括合理的律师费，这一规定对我国也不无借鉴意义。

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