地方本级支出 是指经地方人大批准，按照财政支出分级管理原则，列入地方财政支出，用于保障地方经济社会发展的各项支出。
地方上解收入 指中央收到地方按照有关法律法规或财政体制规定上解的各项收入。主要包括1994年分税制改革时保留下来的地方原体制上解收入和出口退税专项上解收入。2009年，将地方上解与中央对地方税收返还作对冲处理，相应取消地方上解中央收入科目。
土地财政定义 “土地财政”，属于预算外收入，又叫第二财政，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。中国大陆搞城市经营和土地财政，最早是从香港学过来的。但香港是土地私有制，政府要先收购私有土地，进行初步开发后才能出让。而大陆是土地国有制，往往凭借公权力和专政机关力量强行征地拆迁，低价收购他人的土地使用权，并不是公平交易，以此牟取暴利，造成民怨沸腾。其行政执法依据是国务院的《拆迁条例》，而不是全国人大的《物权法》。现状 在很多地方，第二财政早已超过第一财政。据国务院发展研究中心的一份调研报土地财政告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。在“土地财政”上，一些地方政府最核心的做法是土地整理，就是政府运用行政权力把集体所有或其它用途的土地整合后，进行招拍挂，价格就会翻几番。原因 对“土地财政”依赖比较严重的应该是中部不发达城市和沿海还没有形成土地财政产业支撑的开发区，欠发达城市和新兴地区由于没有相关产业作为支撑，“土地财政”必然成为政府收入主要来源。“土地财政”的形成与我国土地出让制度有关。目前土地都是通过买断的方式使用几十年，这造成地方政府官员乐于寅吃卯粮、竭泽而渔，根本不考虑下一任政府官员如何解决财政收入的问题。缺点 这种主要依靠“土地财政”建立的城市经济发展模式也是不可持续的，将数十年后的公共财政收入提前收了，一旦大规模城市化进程结束，可供开发的土地日益减少，未来的公共财政状况将会面临严峻考验。解决办法 一方面，在现行的房地产税费政策下，地方政府是最大的受益者之一，这种巨大的利益诱惑，必然大大刺激地方政府的卖地冲动；另一方面，“土地财政”对抬高房价有推波助澜的作用，地价的不断攀升和房地产税费过高都在一定程度上助推了房价的飙升，而房地产税费最终会转化为商品房成本，由购房者买单。“要从根本上解决当前‘土地财政’困局，改变单纯依靠土地出让金和房地产税收为主要收入的财政现状，应该尽快开征物业税。”摸底调查 国土部下发的一份《关于开展土地储备制度建设和运行情况调查的紧急通知》（下称《通知》）。《通知》在2009年9月初下发至各地，并要求地方在汇总相关数据后于下月上报国土部，《通知》中要求地方政府上报的数据年份为2006年、2007和2008年。与近期的其他调研相比，此次《通知》规定的地方市县政府需要上报的材料多达12项，包括三年间的建设用地供应总量、结构及来源于储备土地的情况、土地储备资金管理情况、储备机构借商业银行及其他金融机构贷款余额情况等。在土地供应这块，地方需上报年度土地储备面积，以及到了年底已经完成前期开发但尚未完成供应的土地面积等。尤其地方政府通过土地储备机构获得的土地出让收入也成为调研重点之一。上述三年间，地方政府通过土地储备机构供应土地的价款、各地土地出让收入情况都需要上报。推高房价 根据《通知》，国土部要求各省级政府要以建立土地储备制度的市、县（含独立于设区市本级的区）为调查单元开展调查，调查完成后，以纸质和电子方式逐级汇总相关数据。国土部还将选择部分城市进行实地调研。国土部此次的《通知》也关注到了地方土地储备机构“收支”问题。在一份表格中，地方政府就需要填报土地储备资金来源（土地出让收入、贷款等），土地储备资金支出（前期开发、拆迁补偿等），以及资金结余等内容。总之，表面上，《通知》试图“全面了解目前各地土地储备制度建设和运行情况，研究分析当前土地储备制度运行中存在的问题，提出完善土地储备相关制度建设的政策建议和措施”。据国土部总体监测数据，全国土地出让总收入近年逐年高涨，2006年为7000亿元左右，2007年受到楼市过热影响，当年土地出让收入高达13000亿元，2008年又因楼市下行而回落至9600亿元。 地方政府的财政收入之命脉在于土地出让收入，因为这种模式，推高了地价并造出了一个个地王，同时又反作用房价，形成新的房地产泡沫。远超出实体经济发展速度的房地产泡沫对整个中国的经济和金融都或将产生致命毒害，但近期在出口萎缩的情况下，又必须以房地产业的繁荣来拉动内需以实现提振经济的增长稳定社会就业。在这种祸害紧密相依的情境下，地方政府的财政收入模式必须作为焦点和切入点进行深度解剖思考，以获得一种既提振经济，又防止房地产极度泡沫的新经济增长模式。必须应对的2010年的中国经济“悖境”，这或许是这次国土部紧急调研背后的深意吧。国外情况 我国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。实际上世界上很多发达国家也都依靠“土地财政”，但国外主要通过对存量土地征收物业税、房产税等方式创造财政收入，这样既体现了公平性，也保证了政府有相对稳定的财政收入。而且，主观上也会促使政府平抑地价，而不像我国千方百计抬高地价。
一、基本概述 土地出让金不是简单的地价。对于住宅等项目，采用招标、拍卖的方式，可通过市场定价，土地出让金就是地价。可是对于经济适用房、廉租房、配套房等项目，以及开发园区等工业项目，往往不是依靠完全的市场调节，土地出让金就带有税费的性质，是定价。 各级政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款（指土地出让的交易总额），或土地使用期满，土地使用者需要续期而向土地管理部门缴纳的续期土地出让价款，或原通过行政划拨获得土地使用权的土地使用者，将土地使用权有偿转让、出租、抵押、作价入股和投资，按规定补交的土地出让价款。二、出让金的性质 土地出让金，顾名思义，它是一个与土地和土地使用权相联系的新范畴，是一个土地财政问题。土地土地出让金出让金，在社会主义宏观调控中具有双重功能：一是调节土地的利用，改进和调整产业结构，包括一二三产业结构、各业内部结构等，制约或促进经济发展；二是土地出让金的分配，作为调整市场经济关系的经济杠杆，调控在国家、土地所有者和土地使用者之间合理分配土地收益，调节市场竞争关系等。 土地出让金，实际上就是土地所有者出让土地使用权若干年限的地租之总和。现行的土地出让金的实质，可概括为它是一个既有累计若干年的地租性质，又有一次性收取的似税非税性质的矛盾复合体。土地出让金具有地租而非税性质。税收是国家作为管理者对纳税人为国家缴纳的经济义务，具有强制性、无偿性和固定性。土地出让金，将累计若干年地租总和，采取一次性收取，则又似有税收的非租性质。土地出让金自身就是这样一个内在矛盾的复合体。也就是说，土地出让金，是租非租，似税非税。 土地出让金已成为地方政府预算外收入的主要来源。 土地出让金准确地说，是土地使用权的交易价格；也可简单地理解为地价，其价格高低取决于土地市场的供求关系。 对土地出让金的使用范围作出了明确的规定，土地出让收入主要用于征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出和城市建设支出等。土地出让金在土地国有的情况下，国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者（国土部要求开发商必须在1年或2年内开发，如囤积土地要罚款或收回土地使用权，但地方政府多数不执行多数袒护开发商，导致房源紧张房价暴涨），土地使用者一次性或分次支付的一定数额的货币款称为土地出让金。土地出让的高低与土地的用途、位置和土地出让年限紧密相关。土地出让金一般一次性支付。但有的土地的出让金金额巨大、办理出让手续所需的时间较长，所以也有多次支付的形式。可见这种多次支付和现在时兴的“年租制”还是有所不同的。三、分类与计算分类 土地出让金根据批租地块的条件，可以分为以下两种： 一种是“熟地价”，即提供“七通一平”的地国内几年土地出让金块，出让金包括土地使用费和开发费； 另一种是“毛地”或“生地”价，即未完成“七通一平”的地块，出让金仅为土地有偿使用的部分，投资者需自行或委托开发公司进行受让土地的开发工作。例如上海北京东路71号地块面积为2.38 万平方米，有20多家单位和1000多户居民，新加坡长立国际开发公司与上海黄浦资产经营公司以460万美元的毛地价获得50年的使用权，并投资5300 万美元。旧区的动迁和市政配套费用一般要占到熟地总价的50-70％左右。计算方法 土地出让金又可分为地面价与楼面价两种计算方法，地面价为每平方米土地的单价，即以出让金总额除以土地总面积；楼面价为摊到每平方米建筑面积的地价，即以出让金总额除以规划允许建造的总建筑面积。投资者往往以楼面价来计算投资效益。因为地面价不能反映出土地成本的高低，只有把地价分摊到每平方建筑面积上去核算，才有可比性，也易于估算投资成本，进行估算投资效益。一般认为建高层可摊属地价，实际上并非如此。因为土地出让金是按建筑面积计收的。支付方式 土地出让金的支付方式，如果是外商投资或中资企业开发外销房的，要以外汇支付，如是中资企业开发内销房或外资企业开发内销房的，可以人民币支付。也有的实物支付的方式，如投资者得到一块土地，以建造一座立交桥、一条道路或一个停车库等建筑物来偿还地价。四、出让金的益处 怎样正确评价这座新发掘的超大型“金矿”？从财政学角度看，这是一个土地财政的社会经济评价问土地出让金漫画题。应该看到，土地是财富之母，一国的土地资源是有限的。土地是不可再生的资源。土地出让金问题凸显，是近些年我国土地财政领域中一个突出的新问题。它是我国社会经济生活进入现代化和建设全面小康社会进程中与以下四大背景条件息息相关的。(1)处于工业化中期的重化工阶段 从我国当前所处的工业化阶段看，正处于工业化中期的重化工阶段，对钢铁、汽车、装备制造、化工等重化工产品需求上升，从而相应地带动土地供应的需求；(2)处于城市化发展的加速期 从我国所处的城市化阶段看，正处于城市化发展的加速期，农民进城，一亿农民工进城，各地对市政、道路、交通、房地产、水、电、文化、教育、卫生等需求普遍高涨，从而也必然造成对土地供求紧张；(3)土地需求的猛升 从我国个人消费结构升级看，已从万元级商品提升至十几万元，几十万元级阶段，住房和汽车成为这一阶段的消费热点，改善住房条件要土地，发展汽车要道路等等，随之而来的是对土地需求的猛升；(4)土地供求矛盾缺口增大 2003年后中国经济开始进入新一轮增长周期的上升期，外资、民资等投资热情上涨，同样也必然拉动对土地供应的需求，令各地的土地供求矛盾缺口增大等等。 上述四大热潮，极大地推动了我国社会经济发展中的土地需求。改革开放20多年，中国经济发展中曾经经历过三轮圈地热，特别是随着我国经济中用地（土地使用者）主体的多样化，国家在上世纪90年代又改革了供地政策，对一些营利性的用地项目实行公有土地有偿使用，政府通过出让公有土地收取土地出让金制度规定办法。推出土地出让金制度的初衷主要在于：一是地方政府将50～70年的土地收益一次性收取，可增加地方可支配的财政收入，集中起来可以办些大事，以改善地方公共服务和城市基础设施等；二是将后50～70年的土地收益一次收取，将可遏制些过度扩张的土地需求等目的。土地出让应该说，总体上看土地出让金的出台，既基本适应上述四大热潮带动的土地需求，同时，也为政府，特别是省级以下各级地方政府集聚了一笔巨额的可支配财力。而且，配合了国家实行积极财政政策由国债形成的基础设施及公共产品累积的积极效应。进而有力地推动了我国工业化、城市化和城乡居民消费结构升级换代，为推进现代化和全面小康社会建设发挥了强有力的支撑作用。据有关权威部门统计，1992年至2003年，全国土地出让金收入累计达10000多亿元，其中近三年累计达9100多亿元。浙江省在2003年有820亿元的土地出让金收入等。五、出让金的弊端 短短十余年，特别是近些年我国土地制度和土地财政制度的变革带来了巨大的成绩，聚集了10000多土地出让亿元的巨额可支配财力。激发出潜在的活力，把全国的土地资源盘活了。但是，与此同时，土地出让金制度带来的一些弊端也相当显现突出。弊端之一：出售土地换取收入的短期行为 各级地方政府在财政收入方面没有自主权的财政压力下，土地出让金可使地方政府将后50～70年的土地收益一次性收取，必然造成地方政府运用各种手段扩大出售土地换取收入的短期行为。为了扩大土地批租量，获得短期高额收益，往往突击加大基础设施建设力度，越权减免税收，以吸引外商或民间投资。这种行为，既有悖于“代际公平性”即代际之间利益关系公平性，又有损于土地资源使用的有效性。在代际公平问题上，绝对倾向于任何一个特定时代都是不可取的。也就是说，我们既要防止过高的积累率影响当前消费，从而影响人们的劳动积极性，又要坚持可持续发展，不能损害子孙后代的利益。拥有13亿人口的中国，土地资源这个不可再生的资源，更稀缺珍贵，其使用的有效性更关键。弊端之二：利益分配机制不合理 土地出让金的利益分配机制不合理。土地出让金是若干年土地使用期的地租之和，本届政府获得的土地出让金，实际上是一次性预收并一次性预支了未来若干年限的土地收益总和。从现任届和未来届的地方政府看，则是现任届政府提前支取了下一届政府的收入，是一种对土地收益的“透支”，这对于未来往后届政府显然是不公平的。在目前的土地出让金制度下，现任届政府将土地出卖，卖地收益都由本届政府支配，这样，就使得各届政府无法实现收益共享，令地方政府在任期内热衷于批地卖地。这种土地收益行为短期化，往往也导致了土地滥用。再者，有时下一任地方政府，还需要负担土地卖出之后的开发配套投入，乃至提供一些征地的补偿费等等不公。更重要的弊端是由于各地的土地储备是有限的，随着土地所有权的不断出让，各级地方政府在这方面获得的财政收入也将有朝一日而锐减，长此以往，将会出现没有土地可供出让的尴尬局面。弊端之三：巨额利益诱使土地“寻租 征地与卖地之间的巨额利益诱使土地“寻租”。不少地方政府，以经营城市或经营土地等土地出让名义，炒作土地。国家的供地政策改了，即实行土地有偿使用，政府通过出让公有土地收取土地出让金，但征地政策却没有改变。当前，农用地转为非农用地必须经过国家征用，在征用过程中，行政权力对土地资源配置起着绝对控制和支配作用，这就使得地方当权者有了滥用权力的机会。突出表现在，一方面用计划经济的办法低价拿地，另一方面用市场经济办法高价供地，低进高出，炒作土地，客观上形成了多占多得的机制。行政价格与实际市场价格的巨额差价，既是驱动不少地方政府大量批地卖地的动力，也是当地“寻租”行为产生的温床。由于权力的监督机制缺失，势必导致权力和利益在幅度上、范围上的随意性和滥用，导致腐败的产生。改革二十多年来，中国经济发展中出现的一次次圈地热、开发区热等等，究其深层原因，无不都是不少地方政府把土地当成生财之道，很多土地储备中心甚至把农民地预征后直接纳入土地储备，也是屡见不鲜了。 土地出让金的利益分配机制不合理，可以从浙江省对市、县政府在农地转非和土地限额审批中究竟能够获得多大收益的调查佐证。这些收益大致有以下几种：耕地占用费、耕地开垦费、土地有偿使用费。有些市、县还有城市增容费、交通建设基金、商业网点建设费等征地附加费。这些收取的土地出让金很多由地方政府作为“第四财政”进行“体外”循环。这一项调查表明，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占二成至三成、企业占四成或五成，村级组织占近三成，农民仅占5%～10%。这样，失地农民的社会保障问题必然成为严重挑战。从成本价到出让价之间生成的土地资本巨额增值收益，大部分被中间商或地方政府所获取。从全国范围看，2001年，政土地出让府从征地中取得的一级市场的收入是1300亿元，企业取得的二级市场的收入是7000亿元。到了2002年，一级市场的收入是2400亿元，二级市场的收入达到了10500亿元。而这10500亿元中，有9%以上是抵押，即拿着土地到银行去抵押贷款。所以说，如果土地存在泡沫，它实质上就是金融泡沫。 正是上述这些凸显的突出弊端，近年我国宏观调控作出重大决策，推出了既抓信贷超贷，又抓冻结土地供应的两大杀手锏，而且又决定在2005年继续收紧地根。我认为，与此同时，在宏观调控已取得初步成效基础上，还应对土地出让金进行一次全面的清理和整顿，这似应是我国宏观调控的应有之义。
地方各级政府的年度财政收支计划。国家预算的重要组成部分。地方预算的构成与其政权构成相一致，我国地方预算由省(自治区、直辖市)、省辖市(自治州、直辖市辖区)、县(自治县、市、旗)、乡(镇)4级组成。地方预算支出根据地方政府的职能划分。主要包括：地方行政管理费，公检法支出，地方统筹的基本建设投资，支农支出，地方文教卫生事业费支出，地方上解支出等。地方预算收入主要由地方固定收入，共享收入的地方收入部分，中央对地方的返还收入、补助收入等。
表现形式 地方财政风险程度如何，一方面取决于致险因素及危害程度，另一方面取决于当地财政的实力，即抵御风险的能力。由于我国各个地区的经济发展水平有很大的差别，地方财政风险的程度和抗风险的能力也有所不同。经济发展相对滞后的省份及地区，地方财政风险的问题就相对比较突出，且风险形式呈多样化；经济发展水平比较高的省份及地区，抵御财政风险的能力相对比较强，风险形式也相对比较集中。从我们调查的情况来看，地方财政风险主要有以下一些表现形式：债务风险 按照世界银行经济学家Hana Polackova 的风险矩阵，政府债务可分为政府直接债务和政府或有债务两大类。前者是指政府在任何条件下都无法回避的责任和应履行的义务；后者是指在特定条件下政府必须承担和履行的责任和义务。这些责任和义务全部内含于政府职能中，不过在表现形式上，有的是显性，有的是隐性。因此，政府债务实际上可分为四类：显性直接债务、隐性直接债务、显性或有债务和隐性或有债务，相应的政府债务风险也有四种：显性直接债务风险、隐性直接债务风险、显性或有债务风险和隐性或有债务风险。 1. 显性直接债务风险 地方财政的显性直接债务主要包括国债转贷而形成的债务、欠发工资而形成的债务、粮食亏损挂账和乡镇财政债务。 （1）国债转贷资金是从1998年开始实行的，它是由财政部统一发行并转借给地方，主要用于地方基础设施建设，其中由地方财政部门直接使用和还款的部分，构成地方财政的显性直接债务。从我们所调查的地区来看，1998年至2000年国债转贷收入最少的地区是江西省，为 288884万元；最多的是上海市，为540655万元。 （2）欠发工资而形成的债务。近年来，欠发行政事业单位职工工资已成为全国的普遍现象。欠发工资对地方政府而言，无疑是显性直接债务。我们调查中发现，截止到2001年10月，某省80个县市中有68个县市本级及1516个乡镇不同程度欠工资，欠资额达20亿元。 （3）因粮食亏损挂账而形成的债务。我国粮食价格长期被政府所控制，从1979年以来，为了农民的利益，粮食收购价格不断提高，同时，考虑到城镇居民的利益，粮食销售价格长期基本不变，从而造成粮价倒挂，已成为财政的沉重包袱。到目前为止，粮食企业亏损累积额已达 2400亿元（吴敬琏，2001）。各地粮食亏损挂账金额高低不同，根据我们的调查情况你看，有的省区在1998年5月，新增粮食挂账就已达到94.1亿元，1998年以后仍有未统计的新增挂账。粮食亏损挂账最少的也有29亿元。虽然上级财政给了调增省级粮食风险基金包干总额、增拨资金、拨付中央储备粮新陈品质差额补贴等政策，但是，由于部分省挂账数额巨大，消化起来非常难，这些都对财政的平稳运行造成了隐患。 （4）乡镇财政债务。地方财政债务问题，从政府级次上看，多在县乡两级，尤其是乡镇级债务问题表现得最为突出。一些乡镇由于经济基础和财政收支状况不好，资金调度已没有回旋余地，有的乡镇还债存在困难，有的根本无力还债。从我们所调查的情况来看，至2000年末，某省的显性直接债务为156.6亿元，其中三分之二为县乡两级债务。该省乡镇债务总额占当年乡镇财政收入的79.2%，平均每个乡镇债务达188.91万元。有些市县的乡镇负债面达到100%。另一省某市有114个乡镇，平均债务额为高达1050万元。一些乡镇的债务超出本级可用财力的2－3倍。地方财政的债务过高，使得地方政府机构总是在“偏紧”的环境下运行，其后果一方面造成各种收费层出不穷，屡禁不止，另一方面，各种风险也随之产生。 2．隐性直接债务风险 隐性直接债务主要是指社会保障资金缺口所形成的债务。这个缺口到底有多大，众说不一。从我们调查的各省市自治区的情况来看，2001年社保资金缺口达4-30亿元左右。资金严重不足，再加上历史陈欠不能足额收缴，这些都将给社保支出带来较大风险。特别是由于现代企业制度的建立，企业破产、人口老龄化带来的养老、医疗费用支付的负担加重等，给社保收支平衡及保持适当的结余带来很大的不确定性，将直接造成社会安定方面的隐患，财政势必因兜底机制而承担最后的支付和风险。 3．显性或有债务风险 这主要是指由政府公开承诺、担保而形成的债务，其中包括由地方财政部门担保转给地方企事业单位使用的国债转贷资金。如果这些债能按时偿还，则不须财政承担；但如果债务人无法偿还，则财政就要负连带责任，最终成为财政债务。据调查，某省由政府提供担保的债务占债务总额的14.4%,其中乡镇担保债务占债务总额的11.2%,这意味着担保债务中的84%将会转化为政府的现实债务。 4．隐性或有债务风险 这主要是指政府没有承诺和担保的债务，但这些债务一旦出现危机，政府从公众利益的角度考虑，必然会加以干预。政府干预就意味着政府要投入资金，承担责任。从地方财政来看，这种债务主要体现在国有企业未弥补亏损和对供销系统及农村合作基金会的援助。 近年来，农村合作基金会、供销社股金会等名目繁多的投融资组织十分活跃，非法融资、高息揽储，违规拆借等问题相当严重，许多已转化为地方政府新的债务，由此而来的财政风险难以量化并估计。地方金融企业的风险是财政的或有风险，一旦出现支付缺口，必然由政府承担一部分偿还责任，从而构成隐性财政风险。目前，地方银行、信托、信用社等金融机构的或有风险首先表现为不良资产，不仅数额大，比例高，而且由于企业欠息不断增加，不良资产呈上升趋势。其中农村信用社和农村合作基金会的不良资产率最高。我们调查的某省，其农村信用社2001年不良资产率高达54.9%，有的地市农村信用社不良资产率甚至高达75.6%，大大超过了警戒线。某市地方金融机构的不良资产达154.43亿元。这些金融机构的不良资产形式上表现为金融机构的经营风险，也许可能会因为银行经营转好而化解，但如果情况进一步恶化，在突破某一临界点后，就会由银行经营风险转化为财政风险。如农村合作基金会一旦发生储户挤兑的现象，为稳定地方政治经济秩序，一般是由省政府承诺向中央申请专项再贷款（我们调查的各省申请的专项用于兑付农村合作基金会储户个人存款的贷款为8.5－60亿元）。但是，这部分贷款发放下去基本上就是呆死账，乡级财政无还款能力，各地清欠回收资金寥寥无几，全部的还款压力必然转嫁到了各级财政身上，给地方财政带来了巨大压力。 此外，地方政府通过举债所筹集的资金，虽然在改善城市基础设施，维护社会稳定，促进农业和农村经济的发展，拉动地区经济增长等方面起到了重要的促进作用，但由此引发的还款压力也给地方财政带来了一定的风险。收入风险 财政收入风险，集中体现为财政吃紧，其内在意义是财政经常性预算平衡难度大。由于财政收入增长乏力，收入结构单一，加上存在“虚收”现象，预算安排的法定支出难以正常足额地及时地支付。主要表现如下： 一是财政收入占GDP的比重偏低，地方各级财政可调配财力十分有限，抗风险能力很低。如黑龙江省从1994年实行分税制财政体制起到2000年，全口径财政收入年均递增13%，与全省同期GDP增幅大体相同，但与经济较发达省份比较，财政收入占GDP偏低。如果按一般预算收入口径计算，全省财政收入占 GDP比重一直在5—6%之间徘徊，低于全国平均水平。地方财政收入的比重偏小，使得地方可调配财政收入与当年财政需求的差距逐年增大，收支矛盾日益突出，抗风险能力大为减弱。 二是税源结构单一，“资源型”财政发展受限，收入总量增长缓慢。有的地方财政长期受地理位置和自然条件的影响，税源结构比较单一，导致收入总量增长缓慢。如黑龙江省的财政收入来自自然资源方面的比重较大，其中以油、煤、木、粮最突出，其收入占全省工商税收近一半，且一直维持在13亿元左右，始终没有增长。特别是由于大庆原油开采受资源制约，产量每年将递减120—150万吨，资源税每年也将减少3000多万元，严重影响省级财政的运转。此外，由于实行“天然林保护工程”，仅1999年林区就减产122.9万立方米，给靠林业吃饭的伊春、大兴安岭财政带来巨大影响。 三是地方财政“虚收”的现象严重。部分银行和企业存在上缴财政收入的虚假性的现象，造成虚盈实亏，导致地方财政收入的“假平衡、真赤字”，增大了地方财政收入的水份，进一步增大了财政未来面临的风险。还有些乡镇财政预算收入完成不真实，收入一块水份比较多。从典型调查看，1999年江西省宜春市某镇完成财政总收入745.1万元，其中用银行贷款和预算外资金垫税168.2万元；高安市某镇税收任务410万元，实有税源仅280万元，缺口130万元，是全部用土地清查收入、计生罚款和乡统筹收入弥补的，等等。诸如此类的乡镇为了完成税收考核指标，采取各种形式的垫税、强行摊派税收任务，甚至花钱“买税”和政府出钱“空转”及税务部门预征下年度税款等等，使乡镇财政收入的水份增加，可用财力严重不足。支出风险 地方财政的支出风险就是因收入短缺而造成地方财政基本职能的部分丧失所形成的风险，比如政府部门的人员工资、办公经费、教育、卫生、农业和公检法经费等法定支出不能按时足额拨付，严重影响政府职能实现和社会稳定运行。 由于受经济规模、质量、结构及体制的制约，一些地方的财政收入增幅虽小，但又必须为政府运转、各项改革和经济发展、政治和社会稳定提供必要的资金保障，特别是深化改革、社会转轨的过程中，诸如加强农业基础地位、深化粮食流通体制改革、完善地方社会保障体系、调整提高公务员和事业单位职工工资等方面的改革和措施，以及财政供养人口逐年增加等因素，都使地方各级财政刚性支出不断增加。因此，财政负担过重，增支压力大、刚性强，收支矛盾突出是地方财政支出风险的集中表现。赤字风险 地方财政的赤字风险主要来自于县乡两级。由于县、乡财政税源有限，收入增长缓慢，而经常性支出却呈刚性增长，财政入不敷出的矛盾已经累积到了一定程度。如江西省1998年全省赤字县、区34个，赤字额达4.85亿元；2001年赤字县达74个，赤字额达10.58亿元。内蒙古自治区101个旗县中， 1990年有16个是赤字旗县，赤字额为0.48亿元；2000年分别为47个和3.7亿元。福建省2001年有赤字县33个，其中赤字超过5000万元的县有4个。县乡财政是各级财政的基础，县乡财政状况的好坏，直接关系着整个地方财政运行的基础。县乡财政出现赤字，且赤字金额不断增长，并开始向上一级蔓延，其结果必然导致整个地方的财政状况的恶化和财政风险的积聚。 以上的分析表明，地方财政风险虽然直接表现为财政的收支失衡，但这种失衡会影响各地社会经济的发展、各级政府的权威及基层政权的稳固，因此，地方财政风险就不仅仅是一个经济问题了，而是一个政治问题，必须采取有效措施，加以控制和化解。特点地方财政风险呈现出综合性的特点 地方财政风险是由社会各种风险转化、综合而成，呈现出综合性特点。当社会风险累积到一定程度，能够迅速转化为财政风险，比如自然灾害将导致地方财政减收增支，地方金融风险最终转化为财政风险等等。同时，地方财政主要承担本地区政权机关所需要的经费及本地区经济、事业发展所需要的各种开支，一旦地方财政出现风险甚至于危机，将直接影响到国家机器的运转，导致其功能严重失调。因而地方财政风险不应只看成是地方财政部门的风险，同时也是地方政府甚至是整个国家的风险，对社会各方面具有重大的影响。地方财政风险具有普遍性 并逐步受到世界经济形势的影响 正是由于地方财政具有综合性和来源广泛的特点，使地方财政风险客观普遍地存在于我们整个社会系统。仅仅在财政风险问题日趋严重时，才引起人们对它的关注，才着重于对防范化解财政风险的研究。入世意味着我国将加快全方位、多领域、多层次的对外开放，逐步融入到世界经济的主流之中，经济全球化在给我国经济带来新的机遇和挑战的同时，势必对我国地方财政产生重要影响。我国地方财政入世后将面临怎样的财政风险，如何迎接挑战已成为急待探讨的重大课题。不同地区所存在的财政风险不同 不同级别政府所存在的财政风险不同 从横向看，我国地方财政风险程度与区域经济发展水平有着密切的关系。受历史和现实等多种原因的影响，中西部地区经济基础薄弱，经济发展环境制约因素多，经济发展长期处于相对滞后的状态。财政收不抵支，赤字突出是中西部地区财政运行的显著特点，中西部地区财政支出相对于财政收入增长过快，导致中西部地区所存在的财政风险明显高于东部沿海地区。从纵向看，我国地方财政风险不同程度存在于省、地（市）、县、乡四级政府之中，其中省、地（市）级的财政风险程度较小，县乡两级财政风险程度较高，甚至有些地区出现了财政危机。目前的地方财政状况是省以下政府层层向上集中资金，却将事权层层下放，导致财政状况自上而下一级比一级困难。这使得县乡两级财政收支矛盾突出，财政风险加剧，集中表现为财政增收难度加大，财政收入增长趋缓，工资欠发普遍化，财政可调控财力较少，基础设施建设欠账等等。收支矛盾尖锐 债务负担沉重是地方财政风险的集中表现 首先，分税制改革的出发点是增强中央政府在财政分配中的地位，提高中央政府财政收入，因而地方财力大幅下降。其次，财权财力分散、税收流失大大削弱地方财政实力。另外，在地方预算自求平衡的约束下，收过头税，寅吃卯粮搞空转给地方财政收入带来了未来风险。据统计，地方财政收入占全国财政收入的比重从1993年的78.0%降至于1994年的44.3%，2000年略有回升到47.8%。近年来，地方行政事业机构和人员的经费支出急剧增长，使财政背负了沉重的负担，同时国家制定并实施的许多政策和措施都需要地方在财力上予以大力支持，所投入的项目需要地方提供相应的配套资金。为此地方财政支出增长呈现出明显的刚性，地方财政自给率严重不足。2000年地方财政支出在全国财政支出中的比重为65.3%，地方财政支出增量达到14.7%，地方财政自给率仅为62%。由于对政府债务缺乏统一规范的管理，长期以来我国各级政府部门各行其道，多头举债，以地方政府“多元化融资”等多种名义举借了大量债务。举债行为的不规范致使债务的偿还主体、责任主体不够明晰，从而形成重借轻还，财政最终承担债务的情况，导致了财政长期处于被动的局面。各级政府债务负担已成为困扰地方经济发展及社会稳定的重要问题。地方财政风险具有很强的隐蔽性，危害性大 地方财政既存在显性风险又存在隐性风险，但更多的表现为财政隐性风险，甚至一些财政显性风险会通过人为的手段被处理成隐性风险而埋下潜在的隐患。由于通常情况下大部分财政风险处于隐蔽状态，这造成各部门对防范化解财政风险的意识不强，加剧了财政风险的累积和膨胀。如果地方财政风险的积聚没有得到及时有效的控制和化解，最终将会引发财政危机，导致地方经济萎缩，引发社会动荡。作为兜底财政，财政所存在的风险是最为严重的社会风险，其危害性可见一斑。成因分析 财政风险来源的广泛性，决定了其成因的复杂性。既有财政系统内的内部因素，又有系统外的外部因素；既有历史与时代的客观必然性，又有政策、体制与管理等人为因素。经济发展的不均衡使财政风险增加 改革开放以来，我国经济和财政收入保持了持续稳定的增长。但我国幅员广阔，各地情况多样，地区间和各预算级次之间是不平衡的。在欠发达地区，由于经济发展滞后导致财力基础差，增长也缓慢，往往难以满足机构的基本运转和事业正常发展的需要，拖欠工资、政府欠债及其他各种拖欠极为普遍，财政风险日益积聚,县乡财政尤为突出，有些县乡财政处于仅能维持“吃饭”，甚至“饭也吃不饱”。这些地方由于传统农牧产业的天生“弱质”、不合理的产业结构、企业机制不活、竞争力不够等诸多因素导致经济发展难以与全国同步，由此产生的财力规模弱小和增长后劲不足，既增加了财政风险产生的易发性，更制约着其抗御风险的能力。财政支出膨胀是财政风险的直接诱因 当前财政风险日渐显现是以经济持续发展、财政收入持续增长为背景的，由此可看出，财政风险的直接诱因在于支出的过快增长。主要表现在两个方面： 1．财政的正常支出增长快且呈刚性 除扩大了支出范围等客观因素（如社保支出）外，正常支出增长主要表现在：一是财政供养人口不断膨胀，有些县乡财政的可用财力尚不足以全额发放人员工资；二是支出标准日益攀高。 2．各级政府的投资需求异常强烈 改革开放后，各地方政府拥有了相对独立的一级财政，拥有了本地经济与社会方面的诸多发展目标和各自的地方利益。在以投资带动为主要特征的经济增长方式下，经济与社会的高速发展，决定了对投资的高度依赖。而且在经济扩张时代许多“负债经营”的成功先例，也无不激励鼓舞着众多的后来者，于是地方财政不准有赤字、地方政府不能举债的戒律被主动打破，有些地方不惜挤占有专门用途的财政资金和借债来发展地方经济。诚然，地方政府适度的“负债经营”应该有其积极的一面，但是不考虑本地区的还债能力和对投资项目效果的把握能力，其结果也必将加重地方的财政风险。从基层调查中也不难看出，伴随着一股股的政府“投资热”、 “城建热”、“建市场热”、“建广场热”，如果项目效果不佳，必然让地方背上了沉重债务包袱。地方政府投资需求的过热，实际透视着发展利益与偿债责任不对等的现状。体制与政策因素促使财政收支矛盾加剧 1．现行财政体制导致地方财力稳定与增长性差 1994年实行分税制财政体制后，在提高中央财政收入比重和加强中央财政的调控能力方面起到了积极作用，但由于地方税体系尚未完善，影响地方财政收入的稳定增长。尤其是欠发达地区的县乡财政，农牧业基础财源本身缺乏稳定性，原工业性主导财源趋于萎缩，区域经济落后造成税源狭窄，属于地方的零散税源很难挖潜。 2．政府间的财权与事权不统一，导致“上面出政策，下面掏钱” 政府间的财权与事权不统一主要表现在：（1）在出现新的财政开支领域（如社保开支、社会应急性开支）时，往往采取“属地化”原则，增支义务交给下级；（2）在提高开支标准或制定强制标准时（如涨工资和科教、计生等规定法定比例的支出），则多是上面出政策不出钱（或出钱也是部分补助）；（3）在体制上下划转中存在着甩包袱的现象，有增长潜力的上划，衰退成为包袱的下划（如煤、粮、森工企业下划），实际增加了基层负担；（4）在上级给下级的各种专项支出中往往要求地方必须有相应的匹配资金，这必然会增加下级财政的支出压力。由于“上面出政策，下面掏钱”，不仅影响地方财政收支的平衡，还造成因支出的刚性而倒逼收入问题的发生。 3．现行转移支付制度导致地方政府之间满足基本支出的财力极不均衡 现行转移支付制度基本上是以“基数法”来计算的，使地区之间处于不同的起跑线上，地区间财力极不平衡，导致欠发达地区和贫困地区地方财力十分吃紧，甚至连保持正常运转的基本财政支出都难以满足。项目投资效果不佳，资金使用效益低下 受经济策略运用不当、决策失误以及投融资体制问题等多方面原因的影响，地方政府性投资往往效果不佳，并且成为长期得不到有效解决的顽症。主要表现在：⑴投资方向上失误，一哄而上，形成重复建设，造成闲置和浪费。⑵对市场把握能力不足，使得经营性项目在投产后难以取得应有的经济效益，许多项目上马之日就已注定停产倒闭的命运。⑶公益性项目片面贪洋求大，搞超经济能力和实际功能的高标准，造成资源浪费。⑷项目设计与管理上的问题，造成“胡子工程”，不仅没有形成新的经济增长点，反而浪费了本不富裕的财力，使地方财政背上了沉重的债务包袱。地方政府的短期行为 由于行政体制及干部管理等多方面的原因造成的地方政府及领导行为短期化，给地方财政带来的负担并不少见，尤其在县乡基层更为突出。集中体现在“政绩工程” 和“形象工程”泛滥。为了突出政绩而不顾现实经济条件，不考虑经济效益与投入产出比，好大喜功，“政绩工程”、“首长工程”纷纷亮相。很多工程由于效果不佳，让地方财政背上沉重的债务包袱。例如北方某地级市在当地搞了一个属于“政绩工程”的大型综合性商业设施，总投资达3.7亿元，由于脱离实际而不得不中途下马，仅此一项就让地方财政背上了1.2亿元的债务包袱。为了保证“政绩工程”的资金需要，除了借债，还常常发生挤占职工工资等财政正常开支项目，或者长期拖欠工程款等问题。其结果不仅是加重了地方财政风险，而且往往引发一系列社会问题。制度缺欠及管理约束弱化催化财政风险 1．地方债务管理的制度缺陷 如因为不允许地方举债，因此地方政府性债务既没统管部门，也没有一套完善的制度与办法，形成了多头举债、多头管理的无序状态，实质上更增加了地方债务的风险性。另外，《预算法》不准地方有赤字，但以地方财政的现实看，尤其是县乡基层，赤字已相当普遍，而且总体规模也相当可观。因此，这一规定实质上已成为一纸空文，不但没有杜绝地方赤字，而且还造成了大量隐性赤字的存在，更增加了财政风险隐患。 2．预算外资金管理有待进一步完善 预算外资金的存在，肢解了财力，削弱了财政在国民经济中的调控能力，且成为产生腐败的温床。虽然现在实行的“收支两条线”办法有所缓解上述问题，但还没有从根本上扭转预算外资金部门所有这一传统认识。 3．管理松弛，制度约束弱化 由于长期以来存在的管理松弛、奖惩不到位以及人情风、行政干预等问题，导致制度的现实约束力大为下降，有的规章制度甚至成为挂在墙上的摆设。 进一步分析，目前我国财政风险问题凸现，除了以上原因外，还有其深层次的原因： 一是社会处于“转轨”时期所带来的必然性。在市场化改革的过程中，过去积存的许多矛盾和问题还未完全解决，新的矛盾和问题又不断涌现。如要刺激经济防止衰退和要为过去理论设计不周而出现的社保欠账而支付成本等等。由于财政所处的特殊地位，必然要担负起更多的责任与风险。 二是政府越位的必然结果。政府行为的“越位”现象较为普遍，许多地方领导习惯于直接插手于微观经济、越俎代庖，这不仅不符合构建公共财政的要求，而且加大了地方财政风险。 三是市场主体尚未健全，投融资体制亟须改革。目前，我国市场主体不健全，政企不分的问题仍较为突出，加之投融资体制的改革滞后，由此造成投资主体不明、责任不清、投资需求膨胀、重复建设、项目质量不高、资金使用效率低下、讲借不讲还的信用危机和银行惜贷等大量中国所特有的问题，面对这些问题，缺乏有效的办法，往往是财政单打独斗，加重了财政风险。 四是法治建设和经济发展软环境有待加强，对政府行为（或领导行为）缺少必要的约束。健全的法治环境及其他经济发展软环境对现代的市场经济的发展十分重要，但有些地方领导往往是热衷于抓一两个项目，而忽视了环境治理，结果是舍本而求末。如果一个地区软环境恶劣，市场秩序混乱，信用低劣，办事效率低下，乱收费和勒卡严重，即使地方领导抓得上一两个项目，恐怕也难以久存，更谈不上地方经济的整体腾飞。防范和对策进一步完善分税制财政体制 有效控制财政风险 我国1994年建立的分税制财政体制，初步理顺了中央与地方之间的分配关系，但该体制受到种种条件制约，带有强烈的过渡色彩，对地方财政风险的形成累积具有重要影响。进一步完善分税制分级财政管理体制，化解地方财政风险应从以下三方面着手。 一是明确中央政府与地方政府事权的划分与界定。首先是确定哪些事权划归中央政府，哪些事权划归地方政府。对中央政府与地方政府之间发生事权交叉的领域，中央与地方政府应按照受益与付费相对称的原则，积极配合、主动协调以实现有效管理，如跨辖区的基础设施、江河治理等。然后是合理安排地方各级的事权关系。也就是正确处理地方各级政府间的关系，明确省、市、县、乡政府间的事权划分。长期以来，省级以下政府间事权划分不清是造成地方各级财政风险程度不同的重要原因。 二是合理划分中央与地方间的税收分配，建立并完善地方税收体系。目前我国地方税收收入税源零星、规模过小、改革滞后，加重了共享税分享比例和中央财政转移支付的压力，也使地方政府调节经济力度不足，为此有必要建立、完善地方税体系，适当扩大地方税规模，使地方本级收入基本能够满足地方财政的开支，增强地方以自身相对独立的财力来防范财政风险的能力。 三是健全完善政府间转移支付制度。就防范化解地方财政风险而言，我国当前转移支付制度应在两个方面完善。第一，加大对经济不发达地区转移支付的力度，确保地方政府最低服务水准的实现。经济欠发达地区财政收支自给率低，财政收支矛盾更为突出，潜在的财政风险更加明显。因此，在建立规范的财政转移支付制度的同时，应当充分考虑这些地区的财政运行状况，实行转移支付倾斜政策，加大中央专项拨款力度。第二，省以下财政转移支付制度有待加强和完善。要加大省级转移支付的力度，促进地区间经济协调发展；转移支付资金要按规定使用，向贫困地区和粮食主产区倾斜，保证基层政权运转和农村教育。调整和优化地方财政支出结构 加强公共支出管理 按照市场经济和公共财政的要求，优化地方财政支出结构，地方公共财政支出体系是有效防范和化解地方财政风险的关键所在。第一，明确地方政府职能，合理界定地方财政支出的范围。按照社会主义市场经济财政职能的客观要求，地方财政应有“进”有“退”，有所为有所不为，地方财政资金要逐步退出一般性、竞争性经营领域，加大公共需要的保障力度。第二，优化地方财政支出结构。地方财政支出结构的优化主要是在保证国家机构正常运转的条件下，压缩一般性项目开支，增加农业、能源、交通等基础设施以及教育、科技、环境保护、社会保障等方面的支出。第三，改革地方财政支出预算体制。要严格按照地方政府职能范围确定预算支出范围，调整优化预算支出结构，延长预算编制时间，细化预算编制项目并加强预算论证；同时尝试开展部门预算，改变财政资金按性质归口管理的作法，将各类不同性质的财政性资金统一编制到资金使用部门。第四，推进政府采购制度改革，加快实施国库集中收付制度。逐步扩大采购范围，加强采购的规范化建设，提高政府资金使用效益，确保政府采购的规范运行；改革财政资金缴拨方式，所有财政性支出均通过国库单一账户集中支付。加强债务统一管理 适时推出地方公债制度 加强政府债务管理，应从规范政府举债行为，强化财政在地方政府融资管理中的地位入手。为此需要做好以下几方面工作：一是建立地方政府债务信息公开披露制度。其内容不仅包括地方政府的直接债务，也包括间接债务。债务信息的充分披露是债务监控得以有效实施的重要保障。二是规范地方政府担保，缓解潜在的债务风险。随着我国地方政府债务融资渠道多样化，地方政府应当制定规范的担保原则，并逐步缩小担保债务规模，以财政贴息、补贴等方式来实现融资目的。三是加强政府债务归口管理，突出财政部门的主体地位。各级财政部门应对本级政府所属部门举借债务进行认真审核，监督债务资金的使用及偿还状况，承担起其所负有的监督管理责任。四是建立规范的地方财政偿债机制。地方各级财政部门应以年度预算安排，财政结余资金等形式建立财政偿债资金，专项用于地方政府债务的偿还。五是建立地方公债制度，规范政府融资行为。按照市场经济体制与分税制的客观要求，逐步建立规范可行的地方政府公债制度，在中央严格审批和监管制度的条件下，允许地方财政发行统一的债券，筹集地方公用事业发展资金，以规范政府融资行为及防范地方财政风险。增强各级财政风险意识 建立财政风险预警机制 财政风险问题贯穿于财政活动全过程中，是当前地方财政亟待关注和解决的重要课题。提高各级财政风险意识，预先估计财政风险程度，做好防范规避风险准备，是财政工作由被动变主动的基本前提，是建立稳固平衡和强大的地方财政的重要保证。为此，要加强财政风险意识，增强防范规避地方财政风险的紧迫感和责任感。 为了切实有效地防范地方财政风险，应当根据我国地方政府财政运行的现状，建立一套相对完备的监控指标体系，准确地反映地方财政风险程度和未来发展变化趋势，对地方财政风险状况做出及时的预测。地方财政风险预警指标系统可以包括地方财政自给率、债务依存度、偿债率、内外债比率、地方财政可用财力比例等，相应设定风险指标控制范围，划分地方财政风险信号类别。
复合税制即一个国家的税收制度由多种税类的多个税种组成,通过多税种的互相配合和相辅相成组成一个完整的税收体系.复合税制往往以一个或某两个税种作为筹集财政收入和调节经济活动的主导,即主体税种,在不影响其他税种的作用效果的前提下,优先主体税种的作用.复合税制具有灵活,弹性大的优点.
增收是指预算执行结果比上年增加的财政收入。
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